【政策解读】创新引领 科学有序 协同推进新一代煤电高质量发展

创新引领 科学有序

协同推进新一代煤电高质量发展

　　长期以来，我国煤电产业在保障能源安全、服务能源电力绿色转型和经济稳定发展中发挥了重要支撑作用。面对加快构建新型电力系统新要求，我国煤电还需在清洁降碳、高效调节等方面系统发力。近日，国家发展改革委、国家能源局印发《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年）》（发改能源〔2025〕363号，以下简称《实施方案》），系统提出了煤电产业转型升级的技术指标体系、实施路径和保障措施，对夯实煤电兜底保障作用，助力构建新型电力系统和实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。

　　（一）新一代煤电升级是新型电力系统加快构建的重要支撑

　　近年来，新能源大规模建设持续优化电源结构，电网形态向多元双向混合电网转变，负荷特性逐步体现出柔性和产消型特征。在此背景下，电力系统呈现出“双峰”“双高”特征，系统调节资源不足的情况日益突出。煤电作为我国目前现存规模最大、技术水平最为成熟、成本相对较低且调节能力储备较为丰富的常规电源，在保障电力供应等方面发挥着重要作用。面对构建新型电力系统的现实需求，在煤电“三改联动”完成阶段性任务的基础上，加快提升煤电清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行等各方面水平，对于电力系统各方面均有重要意义。

　　（二）新一代煤电升级是实现碳达峰碳中和目标的必然选择

　　煤电碳排放是能源领域主要的碳排放源之一。长期以来，我国积极推进煤电节能改造，全国平均供电煤耗持续下降，为我国碳排放控制作出巨大贡献。其中，2006~2023年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约282.2亿吨，降低供电煤耗对电力行业二氧化碳减排贡献率为39.7%。“十四五”以来，煤电企业积极开展“三改联动”，其中，2021~2024年煤电节能降碳改造超过3亿千瓦，实现了在额定工况下有效降低供电煤耗的阶段目标。近两年，在燃煤煤质下降、新能源大规模并网造成煤电机组调峰的深度及频次持续增加、机组运行负荷持续下降的背景下，煤电供电煤耗略有增长。面对该形势，需要煤电在低负荷下有效控制供电煤耗的增长幅度，为煤电碳排放控制奠定基础。此外，在持续开展节能工作的同时，需要科学有序、示范先行推进煤电低碳化改造建设，为电力行业碳达峰碳中和提供安全可靠的兜底技术保障。

　　新一代煤电升级工作需要科技创新的支撑，才能实现煤电技术指标的全面升级，更需要发挥我国的体制机制优势，有序落实新一代煤电升级任务。《实施方案》提出完善煤电技术指标体系、组织开展专项行动、促进产学研用全链条协同联动等重要举措，统筹推动新一代煤电升级行动落地见效。

　　（一）明晰新一代煤电技术指标目标

　　明确的技术目标要求是开展新一代煤电升级基础，用低能耗实现更快更深的调峰调频能力和更好的可靠性水平是煤电更好适应新型电力系统建设的终极目标。在“三改联动”实施基础上，《实施方案》系统提出深度调峰、负荷变化速率、启停调峰、宽负荷高效燃烧、安全可靠运行、清洁降碳和智能运行等方面技术目标要求。从高效调节角度，《实施方案》要求煤电供电煤耗应达到《燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》要求，且要求超超临界、湿冷的新一代煤电试点机组在设计工况下供电煤耗不高于270克/千瓦时。在“三改联动”要求最小出力35%的基础上，《实施方案》要求现役纯凝机组最小发电出力达到25%~35%额定负荷，新建燃用烟煤的煤粉炉机组在纯凝工况下力争达到25%。针对新能源受天气影响负荷变化速率快导致的电力系统调峰速率要求，《实施方案》要求现役机组负荷变化速率达到0.8%~2.5%额定功率/分钟；新建燃用烟煤的煤粉炉机组50%及以上、30%~50%负荷力争分别达到2.2%、1.0%额定功率/分钟。对于清洁降碳、安全可靠、智能控制等三个方面，《实施方案》均提出明确要求，其中煤电降碳要求与《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》进行了衔接。此外，《实施方案》针对新一代煤电试点示范机组全方位提高了要求。

　　（二）科学有序开展新一代煤电升级改造

　　因地制宜、因厂制宜、因需制宜且分阶段、有步骤推进是确保新一代煤电升级专项行动取得实效的有力保障。从实施方式上，《实施方案》要求分省制定煤电升级专项行动工作方案，要求各地统筹考虑电力系统需求、煤电机组条件和企业经营情况等因素，合理确定本地区新一代煤电升级的时序、范围、目标等，制定符合区域特点的新一代煤电升级实施路径图。从实施对象看，《实施方案》要求在难以满足电网快速调节需求的地区，改造和新建一批具有快速变负荷能力的煤电机组；在调峰有缺额的地区，改造和新建一批具有深度调峰能力和宽负荷高效调节能力的煤电机组；积极推动具备条件的现役机组和新建机组探索针对清洁降碳、高效调节两类指标分别开展示范，鼓励开展同时满足上述两类指标的新一代煤电试点示范；从实施途径看，《实施方案》要求全方位推进先进创新技术应用，包括采用煤电本身的技术创新，煤电低碳技术创新，煤电与新能源耦合创新，煤电与数字化智能化技术协同等。

　　（三）创新促进产学研用全链条协同联动

　　煤电技术产学研用全链条协同是开展新一代煤电升级的技术保障。我国煤电机组在节能、环保、降碳等各类技术水平已全面达到世界先进水平，新一代煤电升级在此基础上深化拓展更高技术要求，需要集中产学研用全链条行业力量开展科研攻关。《实施方案》要求发挥发电企业创新主体作用、装备制造企业研发优势、高校和研究机构技术基础理论研究优势等，在技术研发、研究咨询、设计优化、装备制造等领域形成合力，推动产业链不同环节主体协同合作，尽早尽快取得突破性成果。

　　政策支持和组织实施是推动新一代煤电升级落到实处的关键，《实施方案》坚持问题导向和目标导向，注重加强各类支持政策机制顶层设计，运用规划、运行、市场、资金等手段全方位支撑新一代煤电建设，统筹推动新一代煤电升级工作有序推进。

　　在资金支持方面，针对建设和改造资金不足的问题，《实施方案》提出支持符合“两新”等条件的煤电领域节能降碳改造建设项目；支持符合条件的燃煤发电项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），畅通“投融管退”渠道等途径，加大煤电机组改造升级支持力度。在项目规划建设方面，针对试点示范项目，《实施方案》提出该类项目所需煤电规模在国家依据总量控制制定的煤电规划建设规模内优先安排，支持新一代煤电升级与新能源实施联营、鼓励联营的新能源项目优先并网等。在运行调度方面，针对煤电机组投产运行中存在的负荷率不足等问题，《实施方案》与《电力系统调节能力优化专项行动实施方案（2025—2027年）》相衔接，实现各类调节资源的优化配置。在市场机组方面，针对新一代煤电运行造成的成本增加问题，《实施方案》提出鼓励完善电力现货市场、辅助服务市场和煤电容量电价机制，合理体现煤电机组高效调节价值和环境价值，为煤电高质量发展营造良好发展环境。

　　总体而言，《实施方案》的出台正当其时、意义重大，是继2021年煤电“三改联动”、2024年煤电低碳化改造建设政策之后，煤电产业转型升级的又一项重要政策，将有效推动我国煤电产业高质量发展，助力新型电力系统构建和碳达峰碳中和目标实现。

来源：中国电力报