晋城市公安机关关于规范适用新修订《中华人民共和国行政处罚法》的指导意见（暂行）

为深入贯彻落实新修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称新法),准确理解新法修订的精神实质和内在要求,进一步提升公安行政执法能力,特制定本意见。

一、准确把握行政处罚的概念

新法第二条新增了行政处罚的概念:行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。主要从以下四方面理解:

一是行政处罚实施的主体是行政机关,主要是指具有行政处罚权的行政机关以及依照法律法规的授权以自己的名义独立行使行政处罚权的其他行政主体。

二是行政处罚针对的是公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为,不包括情节严重已经构成犯罪的行为、民事违法行为等,严禁以罚代刑、插手民事纠纷。

三是行政处罚的方式是减损权益或增加义务,减损权益一般是指减损行政相对人的权利和利益,增加义务一般是指要求行政相对人作出一定行为或者不为一定行为。

四是行政处罚的对象是作为外部相对人的公民、法人或其他组织,而非行政机关内部相对人。

二、依法准确适用新增的处罚种类

新法第九条新增五种行政处罚:通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。“通报批评”,与“警告”类似,实践中需要把握,行政机关实施的“通报批评”有两种不同性质,一种属于行政处罚,适用于违法的行政管理对象;一种属于内部惩戒,适用于违法的行政机关、下级单位或者其工作人员。“降低资质等级”,主要适用于违法行为人具备从事生产经营或者执业活动的资质、并且资质存在不同等级的情形,多见于工程建设领域。“限制开展生产经营活动”,主要适用于限制其生产某类产品、经营某项业务、开展某类活动等等,惩戒程度比“责令停产停业”较轻。“责令关闭”,主要适用于行政管理对象未经许可擅自从事依法应当经过许可才能从事的活动,或者行政管理对象从事活动不符合法定条件情形等。另外,根据《民法典》的规定,法人被责令关闭将导致法人解散,实践中要依法从严把握。“限制从业”,主要适用于特定行业的从业人员,禁止其在一定期限内从事某个行业或者某类生产经营活动。此外,2020年12月25日最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》中“行政处罚”除囊括了新法规定的所有行政处罚种类外,还包含了“不得申请行政许可”“责令限期拆除”。各级公安机关要严格依照行政处罚法定程序,规范适用行政处罚,严防因处罚程序违法导致复议撤销诉讼败诉风险。

三、准确把握简易程序的适用条件

新法第五十一条对简易程序的适用条件进行修订:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的,从其规定。”新法提高了当场处罚罚款额度,对公民处以五十元以下提高到二百元以下,对法人或者其他组织处以一千元以下提高到三千元以下。就目前涉公安有关法律规定看,除《中华人民共和国出境入境管理法》对违反出入境管理行为人当场处罚罚款额度为500元以下外,对其他违反公安行政违法行为当场处罚的,适用新法规定。同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十七条规定,涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件,不适用当场处罚。

四、准确把握不予处罚的情形

新法第三十条、第三十一条、第三十三条规定了五种不予行政处罚的情形:

一是不满十四周岁的未成年人实施违法行为不罚。对于不满14周岁的未成年人,应当从保护其合法权益的角度出发,规定由其监护人严加管教,如果违法行为对他人造成人身伤害或者财产损失,由其监护人依照法律规定承担相应的民事赔偿责任。

二是无行为能力不罚。精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚,但应当责令其监护人严加看管和治疗。新法增加了对智力残疾人的规定,对于智力残疾人的认定,按照《中华人民共和国残疾人证管理办法》《中国残疾人实用认定标准》等规定认定办理。

三是轻微违法行为不罚。对于轻微违法行为不罚,应当注意的是违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件同时满足,方可适用。

四是首次违法不罚。对于首次违法不罚,应当注意的是初次违法、后果轻微、及时改正三个条件同时满足,方可适用。

五是无过错不罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。此次修订首次将“主观过错”确定为违法行为的构成要件,并将举证责任设定为违法行为人的责任。

依法不予行政处罚的,应当制作《不予行政处罚决定书》,对于监护人的责任,应当在决定书中载明。同时,各级公安机关依法对不予处罚的当事人进行教育的,应当以书面或者视频等方式对教育活动予以记录并附卷。

五、准确把握行政处罚量刑和执行新规则

(一)关于对从轻或减轻行政处罚违法行为的把握。新法第三十二条新增两种从轻或减轻行政处罚的情形,包括受他人诱骗实施违法行为和主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的,应当从轻或者减轻处罚。其中,主动供述行政机关尚未掌握的违法行为,既包括在行政机关尚未发现违法行为人之前主动向行政机关供述自己的违法行为,也包括在被行政机关调查后主动供述行政机关尚未掌握的自己其他违法行为,违法行为人供述违法事实后,对自己行为性质的辩解,可视为陈述或申辩,不影响主动供述情节的成立。

(二)关于对违反突发事件应对措施的行为依法快速、从重处罚的把握。新法第四十九条增加规定:“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”适用这一规定,有三个条件:一是首先在发生突发事件的情况下,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等;二是针对违反突发事件应对措施的情形,包括违反控制、封锁、划定警戒区、交通管制等控制措施的行为,也包括囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会秩序的行为;三是要符合特定目的,即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。实践中,公安机关在处置违反突发事件应对措施的违法行为时,既要依法快速、从重处罚,也要注重当事人权益保障,不可随意简化程序,法定的告知、陈述、申辩等关键程序不能省略,否则构成程序违法。

(三)关于对加处罚款的把握。新法第七十二条、第七十三条关于行政机关对不履行行政处罚决定的当事人加处罚款的规定作了调整,第七十二条新增规定“加处罚款的数额不得超出罚款的数额”,与行政强制法的规定相统一;第七十三条新增规定“当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的,加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”,与行政诉讼等工作实际相衔接。

(四)关于对当事人履行处罚决定经济上有困难处罚的把握。新法第六十六条新增规定:“当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或者分期缴纳”。需要注意的是,此规定是指在处罚执行环节,而非处罚决定环节。因此,公安机关对当事人进行处罚时,不能因当事人经济困难而免除或者减轻当事人缴纳罚款的义务,但可以在执行处罚时考虑当事人经济基础,确有经济困难的,由当事人提出书面申请,申请中要包含申请的具体理由、延期缴纳罚款的期限或者分期缴纳罚款的具体计划,并由作出处罚的行政机关审批,确保人性执法。

六、充分理解行政处罚无效制度和执法人员的新要求

(一)导致行政处罚无效的情形。新法第三十八条对行政处罚无效的情形作了修订,将旧法的“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”拆分为两款,第一款将“没有法定依据”修改为“没有依据”,并新增规定“实施主体不具有行政主体资格”的行政处罚无效;第二款将“不遵守法定程序”修改为“违反法定程序构成重大明显违法”。“没有依据”应当作“没有法律依据”理解,而不是“没有事实依据”;“实施主体不具有行政主体资格”主要是指不具备执法资格的人员越权执法,公安执法中特别要注意辅警不能单独执法的规定;“违反法定程序构成重大且明显违法”要与一般违法相区别,主要是指行政机关的违法行政行为已对行政相对人的合法权益带来重大影响,比如剥夺当事人的陈述、申辩权利等。实践中,可结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十五条规定,最高人民法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条、九十九条等规定理解和把握。

(二)关于执法人员的新要求。新法第四十二条规定:“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施,执法人员不得少于两人。法律另有规定的除外。”公安民警的行政执法资格是指通过公安部执法资格等级考试,行政执法证件是指人民警察证。执法人员不得少于两人的规定,对公安执法带来一定影响,各地应尽可能通过优化警力配置做到双人执法,或者采用依托科技信息化探索双人执法新模式等手段以规避法律风险;对在行政复议和应诉过程中出现重要分歧的,要加强协调协商,及时依法妥善处理。

七、持续深入落实行政执法“三项制度”

(一)行政处罚信息公示。新法新增规定了行政处罚信息公示制度,第三十四条规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”;第三十九条规定“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示”;第四十八条规定“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。各地要加强行政处罚信息公示审核,在依法保障当事人和社会公众知情权、参与权、表达权和监督权的同时,严防泄露国家秘密、警务工作秘密等敏感信息,不得公示危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息,加强对个人隐私、商业秘密的保护。公安机关制定的行政处罚裁量基准应当向社会公布,未经公布的裁量基准不得对外作为行政处罚裁量依据。

(二)行政处罚全过程记录。新法第四十七条新增行政处罚全过程记录规定:“行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。”公安机关要严格落实现行关于执法全过程记录制度规范,以文字、音像等形式进行全过程记录,归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理。

(三)加强法制审核。新法五十八条明确,涉及重大公共利益等四种情形未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定,并且规定初次从事行政处罚决定法制审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。该规定是2017年修订新增加条款(2021年修订仅将原来的“审核”改为“法制审核”),适用于2018年1月1日以后初次从事行政处罚决定法制审核的人员,此前“曾经从事”或“一直从事”行政处罚决定法制审核人员不在此之列。各地要充分认识法制审核的法定意义,切实加强法制审核队伍和审核能力建设,确保作出的行政处罚于法有据、客观公正、全面正义。

八、严格落实电子技术监控设备的设定和适用规则

(一)电子技术监控设备的设置。公安机关设置用于收集、固定违法事实的电子技术监控设备必须由法律、行政法规授权,且需经过法制和技术双重审核,确保监控设备符合标准、设置合理、标志明显,并且要向社会公布设置地点。  

(二)电子技术监控设备记录违法事实的采信。电子技术监控设备记录的违法事实应当清晰,足以辨明违法行为的主体、时间等基础事实,确保记录事实客观真实、完整准确,严禁非法编辑、删减或篡改。公安机关采信电子技术监控设备记录的违法事实前,必须进行审核,未经审核或审核不符合要求的,不得作为行政处罚的证据。

(三)违法行为人的权利保障。公安机关应当创新科技信息化手段,以简便经济的方式将监控设备收集、固定的违法行为及时告知当事人,依法保障当事人的查询、陈述和申辩权利,防止当事人不知情的情况下多次违法、重复违法。依据电子技术监控设备记录的违法事实作出行政处罚的,在处罚前应当依照法定程序充分保障当事人的陈述权、申辩权,不得迳行向当事人送达处罚决定。

九、严格执行证据审查和非法证据排除规则

新法第四十六条新增行政处罚证据种类,包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录等8类证据,并规定了“证据审查规则”和“非法证据排除规则”,即证据必须经查证属实,方可作为认定案件事实的根据,以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。公安机关在行政案件办理过程中,必须牢固树立证据意识,严禁违反法定程序收集证据,严格非法证据排除,确保定案证据的客观性、关联性和合法性。

十、依法履行处罚前告知义务

(一)明确行政处罚告知内容。新法第六十二条明确将“行政处罚内容”列为应予事先告知的事项范围。即行政处罚相对人有权事先知晓行政机关将对其作出的行政处罚措施的种类、幅度、具体金额等内容,并在此基础上有针对性地对“处罚幅度是否合法合理”进行陈述申辩。此处的“内容”涉及到拟处罚决定需要确切到拘留天数、罚款数额等,因此案件法制审核也需要前移至处罚告知前,保证告知内容有事实证据支撑,有准确的法律适用依据。

(二)明确不得因当事人陈述、申辩加重处罚。公安机关不得在当事人行使陈述、申辩权利后,最终作出的行政处罚决定较此前告知的拟作出行政处罚内容更重。对于确因违法事实发生变化等原因依法需要给予不同处罚的,公安机关应当依法重新履行告知义务。

十一、准确把握听证范围,规范听证程序

(一)扩大听证适用范围。新法第六十三条规定适用听证程序范围为:较大数额罚款;没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物;降低资质等级、吊销许可证件;责令停产停业、责令关闭、限制从业;其他较重的行政处罚;法律、法规、规章规定的其他情形。其中,没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚为新增加的听证适用范围。

(二)关于听证告知后当事人提出申请期限问题。新法第六十四条规定“当事人要求听证的,应当在行政机关告知后五日内提出。”这一规定与《公安机关办理行政案件程序规定》“违法嫌疑人要求听证的,应当在公安机关告知后三日内提出申请。”不一致,为保障当事人合法权益,应当优先适用上位法的规定,按新法规定的五日执行。

(三)正确运用听证笔录。新法第六十五条规定:“听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照本法第五十七条的规定,作出决定。”该规定提升了听证笔录的效力,各级公安机关应当以听证笔录为处罚依据,保证听证程序的正当性和重要性。

十二、严格遵循程序正当要求

(一)明确地域管辖原则。新法第二十二条新增规定:“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的,从其规定。”相比旧法,增列“部门规章”作为特殊地域管辖的依据。第二十五条规定:两个以上行政机关都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。此条规定与《公安机关办理行政案件程序规定》基本一致,各级公安机关可依据新法和程序规定执行。

(二)明确执法回避制度。新法第四十三条对回避作出修订:将旧法“执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避”修改改“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,应当回避。”。实践中可以结合《中华人民共和国公务员法》和《公安机关办理行政案件程序规定》进行理解和把握。

(三)明确办案期限。新法第六十条新增规定“行政处罚案件自立案之日起90日内作出处罚决定,法律、法规、规章另有规定的,从其规定”。现行《中华人民共和国治安管理处罚法》规定治安案件办案期限最长为60日,其他公安行政案件,如果现行法律、法规、规章没有对办案期限作出规定,则一律遵守90日办案期限要求,防止超期作出行政处罚决定,导致复议撤销诉讼败诉。

(四)明确追责时效规定。新法第三十六条对涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为,追责期限延长至5年,加大对人民群众生命健康和金融安全的保护力度。界定“涉及公民生命健康”可以参考行政法规和国务院部门的贯彻规定理解和执行,具体涉及食品、药品、医疗器械、化妆品、家用电器、特种设备、食用农产品、生猪屠宰等领域;界定“涉及金融安全”可以参考最高人民法院有关规定理解和执行,具体涉及证券、银行、保险等领域。适用时要注意:一是适用情况时涉及这两个领域;二是造成危害后果。公安机关在办理行政案件过程中,应当注意一般违法行为与特殊违法行为的追责时效差别,严格追责时效的要求。

(五)增加电子送达程序。新法第六十一条新增规定“当事人同意签订确认书的,行政机关可以采用传真、电子邮件等方式,将行政处罚决定书等送达当事人”。公安机关适用电子送达行政处罚决定书应当注意三点:一是同当事人签订电子送达行政处罚决定书确认书,并明确具体送达方式、送达地址;二是通过电子送达方式送达行政执法文书后应当电话确认,并利用录音录像记录电话确认过程,保留工作痕迹;三是关于电子送达的送达日期,以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期,具体操作规定,可参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十五条、第一百三十六条的规定把握和执行。

十三、准确适用一事不再罚原则

(一)一事不再罚的适用范围。一事不再罚仅限定在罚款处罚种类中,其他处罚种类不受此原则约束。罚款与其他处罚种类不存在不能并罚问题,如同一违法行为在不同规范中分别应处罚款、吊销营业执照的,不能以受到罚款为由逃避被吊销营业执照,可以同时处罚。

(二)规范竞合规则。公安机关在办理罚款类案件时,应当查明违法行为是否违反多个法律规范,其他行政机关是否已立案

查处。如果其他行政机关可以处罚款数额高的处罚,公安机关只需评价该行为的违法性,依照本条规定不予罚款,然后终结行政程序,移送其他行政机关。

(三)罚款数额高的规定。公安机关确定量罚幅度时,应当综合考量不同法律规范的罚款幅度。如甲规范罚款幅度5000-10000元,乙规范罚款幅度1000-50000元,应当选择罚款数额高的乙规范进行处罚,但是一般不低于甲规范的处罚幅度下限5000元,因此量罚幅度应当是5000-50000元。

十四、严格落实执法协助和两法衔接制度

(一)执法协助。对于法律规范明确要求公安机关提出协助请求的事项,公安机关应当及时提出协助请求,否则属于不履行法定职责;对于其他行政机关的执法协助请求,公安机关应当依法判断请求协助事项是否属于公安机关职权范围,同意与否,应当及时回应;公安机关应当依法规范开展执法协助,并对协助行为承担法律责任。

(二)两法衔接。新法第二十七条明确行政处罚与刑事司法衔接机制,包括建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收衔接,完善案件处理信息通报机制等。公安机关在接收其他行政机关移送的案件证据材料时,要注意行政证据的审查和转换,对其他行政机关依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料,经审查符合法定要求的,可以作为证据使用,不宜直接使用的其他证据应当依法转换,确保证据合法高效使用。

十五、依法加强对行政处罚的监督制约

(一)建立评议考核制度。新法规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核,加强对行政处罚的监督检查,行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。各地要加强对行政执法的纵向和横向的监督管理,通过考核建立督促、约束、激励机制,推进严格规范公正文明执法;对外部监督的申诉或检举,要认真审查,发现错误主动纠正。

(二)禁止罚没与考核挂钩。各级公安机关不得将行政处罚权作为行政创收手段,设置各类不合法的罚没款量化指标,防止行政处罚功利化,维护法律权威和公安执法公信力。

(三)加大责任追究力度。新法增加对执法机关和执法人员追究法律责任的情形,将违反委托规定、未取得执法证件执法、该立案不立案列入追责范围,删除了原法关于追究责任的一些限制性条件。各级公安机关要严格执法过错责任认定,依法追究责任单位和责任人员的责任。